Обзор действующего законодательства, регулирующего бюджетные инвестиции, и представление концепции реформы нормативно-правовой презентация

Обзор действующего законодательства, регулирующего бюджетные инвестиции, и представление концепции реформы нормативно-правовой базы Киреева А.В., к.ю.н., старший юрисконсульт Института экономики переходного периода

Динамика инвестиционной активности в РФ за 1992-2003 г. может быть оценена следующим образом: Применительно к инвестициям можно выделить 2 этапа: - инвестиционный спад –1992-1999 гг.; - инвестиционный рост – 1999-2005 гг.

Темпы прироста ВВП и инвестиций в основной капитал в период 1992–2003 гг., в % к предыдущему году

Основная часть нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих инвестиционный процесс, была принята в конце этапа «спада» и не отвечает требованиям этапа «инвестиционного роста», предполагающего активное развитие инвестиционного процесса Можно выделить 2 блока нормативных правовых актов, регулирующих инвестиционные отношения: 1 блок (НПА, регулирующие инвестиционную деятельность в целом) включает следующие федеральные законы: Закон «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. № 1488-1; Закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ; Закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ. 2 блок (специальные НПА, регулирующие вопросы бюджетной поддержки инвестиций): Бюджетный кодекс РФ; Постановление Правительства РФ от 03.04.2006 № 194 "О порядке предоставления субъектам РФ и распределения между ними субсидий из федерального фонда регионального развития в 2006 году», и др. подзаконные акты, регулирующие вопросы, связанные с непосредственным распределением бюджетных средств, выделяемых с целью финансирования и поддержки инвестиционных проектов

Основные проблемы инвестиционного законодательства: Отсутствие единообразного понятийного аппарата, позволяющего четко определить такие понятия, как «инвестиции», «капитальные расходы», «адресная инвестиционная программа» и т.д.; Невозможность четко отграничить инвестиционную деятельность от прочих расходов, особенно в условиях, когда «капитальные расходы» исключены из бюджетной классификации; Отсутствие юридических гарантий финансирования целевых программ, предполагающих осуществление бюджетных инвестиций, в средне- и долгосрочном периоде при том, что сами программы, в большинстве своем, носят средне- и долгосрочный характер Отсутствие четкой классификации расходов инвестиционного характера. Указанные выше законы не позволяют провести четкое различие между прямым участим государства в инвестиционной деятельности» и бюджетной поддержкой инвестиций, осуществляемых другими инвесторами Отсутствие единообразной правовой регламентации вопроса о формах бюджетной поддержки, оказываемой частным инвесторам Жесткость условий предоставления бюджетного финансирования инвестиционных проектов, осуществляемого на возвратной основе на фоне относительной легкости выделения субсидий и субвенций, а также отсутствие в БК РФ ограничений для предоставления субвенций и субсидий коммерческим организациям, реализующим инвестиционные проекты;

Основные проблемы инвестиционного законодательства: Отсутствие правовой базы по вопросам взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы в ходе реализации инвестиционных проектов. (Проведенное в 2003-2004 гг. разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, регионами и муниципальными образованиями требует более четко регламентировать процесс «совместного» финансирования инвестиционных проектов и целевых программ, в том числе вопросов, касающихся заключения соглашений об их совместном финансировании, а также их дальнейшего исполнения); Возможность включения в целевые программы и адресную инвестиционную программу объектов собственности, закрепленных за другим уровнем бюджетной системы Отсутствие определения адресной инвестиционной программы в БК РФ, а также четкого правового регулирования порядка ее составления и исполнения; Недостаточная регламентация порядка порядка оценки социально-экономической целесообразности, общественной значимости, общественной полезности и бюджетной эффективности инвестиционных проектов. Недостаточная регламентация порядка предоставления обеспечения исполнения обязательств инвестора, получающего бюджетную поддержку инвестиций; Недостаточная правовая регламентация порядка выделения расходов на капитальный ремонт;

Государственное регулирование инвестиционной деятельности согласно Закону «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – Закон 39-ФЗ) осуществляется в двух формах: Создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности: совершенствование системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; защита интересов инвесторов; принятие антимонопольных мер; расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; создание возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов и т.д.

Вывод: 1. Перечень мер, направленных на создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности не несет никакой регулятивной нагрузки

Понятие инвестиций, приведенное БК РФ, противоречит содержащемуся в других федеральных законах: Статья 80 БК РФ регулирует предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. При этом под бюджетными инвестициями в статье понимаются исключительно вложения бюджетных средств в уставной (складочный) капитал этих юридических лиц.

Согласно действующему законодательству, инвестиционным проектам может предоставляться поддержка за счет: 1.      бюджетных субсидий и субвенций; 2.      бюджетных кредитов; 3.      государственных гарантий; 4. участия в капитале юридического лица, осуществляющего инвестиционную (инновационную) деятельность; 5.      предоставления налоговых льгот. При этом порядок предоставления бюджетной поддержки инвестиций с использованием указанных форм финансирования содержит целый ряд необоснованных различий.

Государственные гарантии Представляют собой условное обязательство, не предполагающее прямого бюджетного финансирования в текущем году. Однако при этом условия их предоставления лицам, реализующим инвестиционные проекты, наиболее жесткие.

Бюджетные кредиты Предоставление кредита, в отличие от гарантии, требует осуществления прямых бюджетных расходов в текущем году. Для его получения не требуется прохождения конкурсной процедуры. Предоставление на рассмотрение гос. органов самого инвестиционного проекта, получающего поддержку в форме кредита, также необязательно.

Бюджетные субсидии и субвенции Самая неэффективная для бюджета форма поддержки инвестиционного проекта, реализуемого частными инвесторами. Предполагает осуществление прямых бюджетных расходов на безвозмездной и безвозвратной основе.

Налоговые льготы Предоставляются по категориальному признаку, в связи с чем какой-либо отбор получателей затруднен. Данный способ поддержки инвестиционной деятельности не позволяет с точностью оценить реальные размеры выпадающих бюджетных доходов Проведенный нами анализ практики предоставления налоговых льгот различными регионами показал, что наибольший объем льгот, как ни странно, предоставляется в наиболее бедных дотационных регионах, тогда как законодательство наиболее успешных субъектов РФ, например, г. Москвы, каких-либо налоговых льгот в для инвесторов не устанавливает

Исходя из этого совершенствование планирования, учета и контроля государственных (муниципальных) капитальных вложений предлагается осуществлять по следующим направлениям: 1) определение содержания и взаимного соотношения базовых понятий, используемых при осуществлении инвестиционной политики государства и классификация различных видов и форм бюджетных инвестиций и мер бюджетной поддержки инвестиций, осуществляемых другими инвесторами; 2) обеспечение комплексного отражения капитальных расходов в бюджете; 3) ужесточение контроля за осуществлением капитальных расходов; 4) внедрение механизмов средне- и долгосрочного планирования капитальных расходов; 5) упорядочение процедуры составления бюджета в части капитальных расходов, в том числе за счет внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат